旅游開發(fā)，特別是旅游地產(chǎn)的開發(fā)，一般是區(qū)域綜合開發(fā)，包括一級土地開發(fā)啟動、二級房產(chǎn)開發(fā)、旅游各種業(yè)態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)等。其中，一級土地開發(fā)，是旅游開發(fā)盈利的關(guān)鍵與核心之一，也是旅游綜合開發(fā)的長期化資產(chǎn)增值的基礎(chǔ)。不同的土地權(quán)屬類型，也對應(yīng)不同的使用方式和用途范圍（見表）。

表　土地的開發(fā)方式及適用項目類型二、土地經(jīng)營

土地經(jīng)營是以土地為基本生產(chǎn)資料，以獲取土地產(chǎn)品或以土地承載力為開發(fā)利用目的的經(jīng)濟活動。可分為農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營、礦業(yè)土地經(jīng)營和城市土地經(jīng)營等。農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營以土地為勞動手段和勞動對象，通過開發(fā)和利用土地肥力來獲取生物產(chǎn)品，是土地經(jīng)營的基本內(nèi)容。礦業(yè)土地經(jīng)營是以地下礦藏為勞動對象和勞動手段，把礦產(chǎn)品從土地的原始聯(lián)系中分離出來，轉(zhuǎn)化為能夠用于生產(chǎn)或消費的物質(zhì)財富的經(jīng)營活動。城市土地經(jīng)營是以城市土地為對象，以城市土地的開發(fā)和利用為內(nèi)容，以獲得一定經(jīng)濟利益為目的的經(jīng)濟活動。土地運營主要內(nèi)容包括耕地占補平衡、土地復(fù)墾、增減掛鉤和市級土地整理的投資、經(jīng)營；依法承攬土地前期開發(fā)（含土地平整）、配套設(shè)施建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；承攬土地整理涉及的勘測、可研、規(guī)劃設(shè)計、施工；房地產(chǎn)項目的投資、開發(fā)和經(jīng)營等。

三、土地整治運作模式

土地整治包括土地開發(fā)、整理、復(fù)墾，土地整理是指采用工程、生物等措施，對田、水、、林、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動；土地復(fù)墾是指采用工程、生物等措施，對在生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占造成破壞、廢棄的土地和自然災(zāi)害造成破壞、廢棄的土地進(jìn)行整治，恢復(fù)利用的活動；土地開發(fā)是指在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發(fā)利用的活動。土地整治在實際運作過程中，有多種運作模式，最常見的主要有以下五種模式。

（一）政府財政資金投資模式

從土地整治所需資金的供給渠道來看，目前主要以土地整治為平臺，以新增建設(shè)用地土地有償使用費、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入、耕地開墾費和土地復(fù)墾費等資金為主體。除了直接使用政府財政資金，政府還可以通過設(shè)立公益性基金方式用于土地整治項目的建設(shè)。可建立國家統(tǒng)一管理的基金公司，在各地設(shè)立分支機構(gòu)，并通過分級機構(gòu)進(jìn)行日常的運營管理，其資金來源于政府投入、政策性貸款、補充耕地指標(biāo)收入等相關(guān)土地收益，輔以發(fā)行債券和吸引社會資金參與。同時在使用上述土地整治資金時，嚴(yán)格執(zhí)行項目法人制、招投標(biāo)制、合同制、工程監(jiān)理制、公告和審計制等制度。

（二）新型經(jīng)營農(nóng)業(yè)主體投資模式

黨的十八大報告明確提出，要培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。 2017 年，《全國土地整治規(guī)劃（2016— 2020 年）》又進(jìn)一步鼓勵新型經(jīng)營農(nóng)業(yè)主體投資農(nóng)用地整理，并已在各地實踐中初見成效。同時，也鼓勵群眾自主開展土地整治，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民群眾自主開展土地整治，包括開展“小塊并大塊”農(nóng)用地整理，提高土地利用效率；開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等。新型經(jīng)營農(nóng)業(yè)主體投資模式主要有：“村民自建”籌資投勞融資模式和實施主體“先建后補”融資模式。

“村民自建”籌資投勞融資模式可歸納為“籌資投勞 + 財政投入 + 政策性融資支持”的組合，具體表現(xiàn)為：項目投入以財政獎補資金為主，農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照政府規(guī)定的管理程序和出資限額，自主籌資酬勞開展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。工程建設(shè)所需財政投入，由項目所在地財政、國土資源部門根據(jù)工程進(jìn)度，按照國庫集中支付要求撥付資金。

“先建后補”融資模式可歸納為“主體墊資 + 政策性融資支持 + 財政補助”的組合。即由實施主體先行墊付不低于項目總投資一定比例的建設(shè)資金，缺額部分可向指定的金融機構(gòu)申請中長期信貸支持，貸款利率按同期人民銀行基準(zhǔn)利率執(zhí)行，國家給予全額全程貼息，貸款的信用結(jié)構(gòu)與村民自建模式相同。項目建成驗收并對完成工程量進(jìn)行嚴(yán)格審核后，財政部門再按預(yù)先規(guī)定比例對實施主體墊付的直接工程成本給予補助。該模式是“自定、自籌、自建、自管”和“先建后補、以補促建”相結(jié)合，適用于法人結(jié)構(gòu)較完善、土地權(quán)屬明確的國有農(nóng)場或是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

（三）政府和社會資本合作（PPP）模式

PPP 模式通過雙方共同設(shè)計開發(fā)，共同承擔(dān)項目風(fēng)險而建立的一種全過程合作關(guān)系。 2008 年，國土資源部頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》，要求積極探索市場化運作模式，引導(dǎo)公司、企業(yè)等社會資本參與土地整理復(fù)墾項目。 2016年，《全國土地整治規(guī)劃（2016— 2020 年）》明確提出，按照“政府主動引導(dǎo)、社會積極參與、政策加以保障”的原則，鼓勵政府和社會資本合作（PPP）模式參與土地整治；鼓勵農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營農(nóng)業(yè)主體投資農(nóng)用地整理；鼓勵和引導(dǎo)社會資本投資城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理和土地復(fù)墾等，拓寬土地整治投資渠道，加快土地整治工作。

一般采取外包合作方式（設(shè)計—建造—維護(hù)），即政府或相關(guān)部門通過政府采購形式，與中標(biāo)的企業(yè)（社會資本方）簽訂合作協(xié)議，在合理確定工程建設(shè)利潤率，約定農(nóng)村土地綜合整治產(chǎn)生指標(biāo)最低收購價格的前提下，委托企業(yè)承擔(dān)項目工程建設(shè)、設(shè)施維護(hù)等職能，并由受托企業(yè)成立項目基金公司，通過資本市場籌集農(nóng)村安置社區(qū)建設(shè)、廢棄宅基地復(fù)墾等所需資金，工程竣工驗收后政府再按照約定，以獲取的建設(shè)用地指標(biāo)收益進(jìn)行付費，實質(zhì)是以政策性融資為質(zhì)保開展的市場性融資行為。

（四）“農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化”融資模式

資產(chǎn)證券化是資產(chǎn)所有者通過讓渡部分未來權(quán)益提前兌現(xiàn)資產(chǎn)現(xiàn)金流的行為。農(nóng)村土地資產(chǎn)證券化是在現(xiàn)有農(nóng)村土地制度和法律法規(guī)框架下，一種非負(fù)債的融資方式創(chuàng)新，可進(jìn)一步降低政府在土地綜合整治中的融資風(fēng)險。具體而言，就是以農(nóng)村閑置土地、集體建設(shè)土地使用權(quán)或相關(guān)收益作為擔(dān)保，通過發(fā)行證券獲得資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)或非農(nóng)建設(shè)與生產(chǎn)，適用于具備一定廣度和深度資本市場的地區(qū)，以農(nóng)村土地綜合整治或是以單純造地為目標(biāo)的項目。該融資模式是以土地整治產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)交易、建設(shè)用地指標(biāo)置換形成的收益作為擔(dān)保債權(quán)，經(jīng)特定機構(gòu)對土地資產(chǎn)中的風(fēng)險與收益進(jìn)行分離與重組之后，通過資本市場向社會發(fā)行土地債券以融通資金，用于開展項目工程建設(shè)和支付投資者的債券利息。指標(biāo)交易取得收入，在給付債券投資者一定收益并沖抵建設(shè)成本后，即為項目實施者所得利潤。

（五） BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）土地整治融資模式

土地整治 BOT 融資模式借助資本市場手段融資，由企業(yè)負(fù)責(zé)項目建設(shè)和后續(xù)土地經(jīng)營，能夠減少政府在歷史遺留廢棄地復(fù)墾項目中的投入，使此類土地整治在滿足條件地區(qū)具備大面積開展的可能。該模式成功的關(guān)鍵在于簽訂作為項目市場化融資對價條件特許經(jīng)營協(xié)議，主要是明確委托方、社會資本方在項目運作中的權(quán)利和義務(wù)，包括約定整治或復(fù)墾后土地有償使用權(quán)的獲得方式，明確項目所需資金及融資方式，必要時還需約定政府為項目實施提供的融資信用支持條款。此外就是約定特許經(jīng)營期，并對到期后項目公司獲得的土地使用權(quán)及其他權(quán)益的轉(zhuǎn)讓方式進(jìn)行明確。

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