證券時報記者 賀覺淵

近日，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心發布全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年三季報。數據顯示，前三季度PPP管理庫新入庫項目442個、投資額9165億元，同比減少4380億元，下降32.3%。

接受證券時報記者采訪的專家認為，近年來PPP項目管理日趨嚴格，而PPP模式法律規范程度不足，缺乏頂層文件或者法律支持，使得市場逐漸降溫。不過，嚴監管也促使PPP市場正向高質量發展轉型，當前若能夠進一步完善政策法律，將對PPP市場發展起到決定性推動作用。

入庫數投資額均下降

PPP市場遇冷

財政部PPP中心數據顯示，截至三季度末，PPP管理庫新入庫項目442個、投資額9165億元，同比減少4380億元，下降32.3%；簽約落地項目437個、投資額9929億元，同比增加310億元，增長3.2%；開工建設項目358個、投資額5881億元，同比減少379億元，下降6.1%。

分季度看，今年前三季度PPP管理庫新入庫數量和投資額均呈現出同比下滑態勢。第一、二季度PPP管理庫的簽約落地、開工建設項目投資額保持了同比增長，但在第三季度，簽約落地、開工建設項目卻分別同比下降44.9%、34.8%。

蘇寧金融研究院宏觀中心副主任陶金告訴證券時報記者，今年上半年簽約落地項目和開工建設項目投資額能出現增長，主要是受去年低基數因素以及今年一季度地方債發債延后的影響。

財政部PPP專家庫專家、360政企安全集團投資總監唐川對記者表示，整體來看，今年地方國企和地方在債務管控和防范隱性債務風險上愈發嚴格，項目的立項和審批更加嚴謹，過度超前發展、加杠桿發展等現象被遏制。實際上，業界已普遍預料到PPP市場在今年會持續降溫。

唐川還指出，8月份財政部曾在《對十三屆全國人大四次會議第9528號建議的答復》中表達對于新興的項目投融資模式的顧慮，使得基礎設施和公共服務項目普遍出現了申報流程的停滯和因投資未到位而導致的開工延期。在此基礎之上，PPP項目入庫數量、開工總量、投資數額的增量自然會有所下降。

今年8月，財政部曾在《答復》中提到，現行PPP管理制度法律層級和效力較低，對PPP的內涵外延、職責分工等缺乏法律層面的統一規制，當前推進PPP工作仍面臨政策預期不穩、管理職責不清、程序銜接不暢等問題。同時，由于PPP監管趨嚴等原因，部分地方開始采用尚無制度規范的模式實施項目，存在一定地方政府隱性債務風險隱患。

PPP模式

亟需完善政策法規

財政部在《答復》指出，財政部此前先后印發《PPP項目政府采購管理辦法》、《PPP項目財政管理暫行辦法》等多個文件，但由于文件法律層級和效力較低，未能有效解決招標投標法和政府采購法的適用問題，且與《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》關于PPP項目合同性質的界定并不一致。下一步，財政部將配合司法部等有關方面加快推進PPP立法進程。

“PPP模式‘遇冷’，除PPP項目監管趨嚴等原因外，另一個主要原因還是PPP模式法律規范程度未達到市場能夠放心發展的關鍵點。”唐川表示，當前，PPP模式還待上位法的出臺對流程中許多文件內容予以理清。若業界普遍呼吁的“PPP法”或“PPP條例”能夠落地，相信對PPP市場的促進將起到決定性推動作用。

近年來，許多專家學者都曾呼吁進一步完善PPP的政策法規以及出臺頂層文件。財政部PPP中心主任焦小平在去年12月就曾提出，頂層制度設計事關發展全局，出臺PPP條例是當前破除制約PPP改革發展體制機制障礙的最關鍵舉措。

此外，多位專家都曾告訴記者，目前PPP模式正向“高品質”方向轉型，嚴監管雖然使得項目入庫數量減少，但換來了更多高質量的項目，近年來PPP項目與“兩新一重”項目的交集不斷擴大就是項目質量提升的體現。

據財政部PPP中心數據，三季度PPP管理庫新入庫“兩新一重”項目94個，投資額2772億元，占全部新入庫項目的80.6%。自2014年以來，PPP管理庫累計在庫“兩新一重”項目8588個、投資額已達到13.8萬億元。

在唐川看來，未來PPP項目的門檻將會越來越高，同時對優質民營企業、外資企業的開放程度也會加大。甚至在資產證券化的加持下，PPP項目資產還可能會全面進入二級市場、國際市場。由此可見，業界呼吁出臺的頂層政策文件或法律不僅是基礎設施和公共服務領域的基礎訴求，也是金融市場整體發展的客觀需要。